Segundo levantamento do TCU[1] existem no Brasil mais de 26 mil normas tributárias em vigor e foram editadas mais de 377 mil normas tributárias desde a Constituição de 1988. Só em 2017 a Receita Federal publicou 3 mil atos com potencial de impactar o contribuinte. No âmbito estadual, alguns estados chegaram a alterar a legislação do ICMS mais de 500 vezes entre 2013 e 2017.
É simplesmente impossível para o contribuinte e mesmo o Fisco darem inteligibilidade a esse cipoal normativo. Assim, o volume acumulado de litígios tributários só nos órgãos administrativos federais (CARF e DRJ) chega próximo a R$ 800 bilhões, ou seja mais de 10% do PIB. Se somarmos a esse valor os litígios nas cortes administrativas estaduais e no próprio judiciário, bateremos o valor 20% do PIB do país acumulado em disputas entre Fisco e contribuintes.
O resultado desse sistema é familiar a todos nós: segundo do Banco Mundial, uma empresa demora em média 2 mil horas para cumprir suas obrigações tributárias no Brasil, tempo quase dez vezes pior que a média mundial (270 horas). Se conseguimos avançar com uma reforma tributária agressiva, que corte a complexidade pela metade, conseguiremos empatar com o segundo pior colocado do ranking, a Bolívia, com 1 mil horas.
Ou seja, estamos falando do sistema tributário mais complexo do planeta, quiçá da história da humanidade. A pergunta que fica é: como chegamos nessa situação? O que explica o Brasil ter um sistema tributário tão complexo?
Variáveis estruturais não explicam a complexidade tributária brasileira
A resposta é, obviamente, um conjunto de fatores. Usando uma combinação de estatísticas e investigação qualitativa, podemos destrinchar alguns desses fatores. Foi o que o fiz em pesquisa conduzida no Massachusetts Institute of Technology. Primeiro, fazendo comparações econométricas entre dezenas de países, encontramos que algumas variáveis que explicam parte da complexidade.
Países ricos tendem a ter sistema tributário menos complexos. Quanto mais populoso e maior a razão entre tributação/PIB, maior a complexidade tributária. Surpreendentemente, descentralização fiscal tem pouco efeito em explicar complexidade tributária. O Brasil é um país de renda média, tem enorme população e uma alta razão tributação/PIB. Portanto, pontua alto em todas essas variáveis preditoras da complexidade tributária.
Entretanto, o tempo gasto para pagar tributos no Brasil é muito maior do que o previsto pelos dados dos modelos econométricos. Ou seja, o Brasil é um grande outlier em termos de complexidade tributária, mesmo considerando esses fatores estruturais.
Assim, a explicação para a complexidade tributária está relacionada a dinâmicas políticas intrínsecas ao país.
Podemos apontar para duas dinâmicas. A primeira está na relação como grupos econômicos procuram vantagens tributárias. A segunda diz respeito à forma de atuar do Fisco.
Grupos econômicos, governo e complexidade tributária
Qual a lógica de se criar sistemas altamente complexos, pouco funcionais e que, ao fim, prejudicam a sociedade como um todo? Eric Schickler estudou a criação de normas e procedimentos no Congresso Americano. Ele concluiu que a alta complexidade dessas normas deriva de um processo histórico-social que chamou de pluralismo desarticulado (disjoint pluralism), o processo pelo qual grupos com interesses diferentes (plurais) tentam introduzir normas que os favorecem sem pensar no ordenamento maior dessas normas (desarticulação).
Ora, uma dinâmica constante no ordenamento tributário brasileiro foi a concessão de normas excepcionais para algumas atividades econômicas. Grupos econômicos e governos criaram, ao longo dos anos, um conjunto de regras e excepcionalidades tributárias que, embora favorecessem seus interesses imediatos, cobraram seu preço em termos de complexidade.
Essa dinâmica fica clara quando olhamos como programas estaduais de incentivos fiscais, geralmente baseados em exceções do ICMS, pesam no nosso sistema tributário. Segundo a consultoria PwC,[2] das 2.000 horas necessárias para o compliance tributário, 1.100 vão para para tributos sobre o consumo, do qual o ICMS é um dos principais.
Stanley Surrey[3] encontrou dinâmica parecida na tributação da renda nos EUA. Como ele aponta, nem um grupo de contribuintes vai rejeitar um benefício tributário por ele ser complexo. Na visão do grupo que recebe, o benefício financeiro para supera a complexidade tributária adicional, que ao fim é uma externalidade paga por toda a sociedade. Essa dinâmica se acumula ao longo de décadas e em diferentes esferas federativas.
Mas essa dinâmica entre grupos econômicos não explica a situação completamente. A próxima parte da explicação tem a ver com a relação entre Fisco e contribuintes.
Complexidade tributária e a relação entre Fisco e contribuintes
Margareth Levi explica o que leva contribuintes a voluntariamente pagarem suas obrigações tributárias. Esse compliance voluntário ainda é baixo no Brasil, pois há desconfiança por parte dos contribuintes sobre se o governo de fato aplica bem o dinheiro dos imposto.
Com pouca adesão voluntária ao pagamento de impostos, a autoridade tributária desconfia do contribuinte e cria vários esquemas de fiscalização para evitar evasão fiscal, que são custosos para todos o envolvidos.
Ademais, no sistema de incentivos do Fisco, a principal prioridade é aumentar a arrecadação, e não é eficiência do processo de conformidade ou a redução dos custos de compliance. Já que a eficiência do compliance é secundária, há pouca preocupação com a multiplicidade de normas tributários que descrevemos no início. Não é à toa que, das 28 mil normas vigentes, a grande maioria é infra-legal, editada pelos autoridades tributárias dos diferentes entes federados.
Lições para a reforma tributária
O fato de a explicação da alta complexidade tributária não explicada por variáveis estruturais, como tamanho ou razão tributação/PIB é motivo de otimismo pois implica que nada impede que consigamos reduzi-la apenas trabalhando com nova regulação.
Para que a reforma tributária seja bem-sucedida e seus efeitos perenes, é necessário olhar também para as dinâmicas políticas que hoje sustentam o sistema tributário como tal.
Primeiro ponto é tentar coibir que grupos econômicos e governos caiam na tentação de dispensar exceções tributárias como forma de incentivo econômico. A complexidade gerada por essas exceções é um preço pago por toda a sociedade.
Segundo, é necessária uma transformação profunda na relação entre o Fisco e contribuintes. A autoridade pública deveria incorporar nas suas decisões de normatização a eficiência do cumprimento das obrigações tributárias.
[1] Relatório TC 015.289/2018-4, sobre burocracia para o cumprimento de obrigações tributárias.
[2] PwC. Paying taxes 2018, 2018. P. 84
[3] Stanley S Surrey. Complexity and the internal revenue code: the problem of the management of tax detail. Law and Contemporary Problems, 34(4): 673{710, 1969.
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